新財(cái)長樓繼偉破局地方債危機(jī)：讓市場(chǎng)發(fā)揮作用
2013-03-26
在3月24日召開的中國發(fā)展高層論壇上,，財(cái)政部部長樓繼偉在回答與會(huì)者提問時(shí)稱，財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查，分析其中的直接風(fēng)險(xiǎn)和或有風(fēng)險(xiǎn),。“先采取一些政策,，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì),，再通過研究一些制度,，給人家開一條正道，堵住那些歪門,。”
而根據(jù)審計(jì)署2011年公布的數(shù)據(jù),，截至2010年底，全國省,、市,、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.72萬億元，這一債務(wù)總額占2010年GDP的1/4,，超過當(dāng)年全國財(cái)政收入,。今年“兩會(huì)”期間，全國政協(xié)委員,、審計(jì)署副審計(jì)長董大勝表示,，目前我國中央債務(wù)規(guī)模在7.7萬億元左右，地方債在10.71萬億元,，考慮到部分地方債存在一定浮動(dòng)性,，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元之間；而2012年全國GDP總量不過51.9萬億元,，全國財(cái)政收入不過11.7萬億,。
值得注意的是，一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”,、循環(huán)舉債的周期,。截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%,，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù),，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。
相信新上任的財(cái)政部長樓繼偉已經(jīng)感受到了地方債務(wù)的重量,。
地方債的前世今生
《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定,，地方各級(jí)政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制,，不列赤字,； 第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外,，地方政府不得發(fā)行地方政府債券,。也就是說，目前法律不允許地方政府舉債,。因此,，地方政府財(cái)力不足時(shí)，就通過組建各類地方融資平臺(tái)籌集所需資金。這就是地方債的由來,。
1980年代初-1994年：地方融資平臺(tái)雛形期
地方政府首先通過集資貸款建橋修路的模式,，開地方融資先河； 廣東省處在改革開放的前沿,，在上世紀(jì)80年代初推行了"貸款修路,、收費(fèi)還貸"政策，這類政府借錢發(fā)展當(dāng)?shù)鼗ǖ哪Ｊ绞侨谫Y平臺(tái)的前身,； 1988年交通部下發(fā)了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁,、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了此類貸款，該模式也逐步在全國推開 ,。
1994-1997：融資平臺(tái)初創(chuàng)期
地方政府融資平臺(tái)的真正開端始于1994年的分稅制改革,，中央和地方政府開始"分灶吃飯"; 盡管此階段政府融資的目的主要局限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且鋪開的范圍不大,，但在基建項(xiàng)目上積累的經(jīng)驗(yàn)為后期政府融資平臺(tái)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),。
1997-2008：融資平臺(tái)推廣期
1997年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，使政府重操積極財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)的法寶,，地方融資平臺(tái)迅速推廣,； 地方政府為了安排配合中央政府的資金，同時(shí)又受到《預(yù)算法》對(duì)地方政府發(fā)債的限制,，地方政府開始更多地依賴融資平臺(tái),。
2008-現(xiàn)在：融資平臺(tái)爆發(fā)期
4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激政策和對(duì)地方舉債發(fā)展的鼓勵(lì)，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)的井噴式發(fā)展,； 四萬億刺激計(jì)劃要求地方上拿出至少同等數(shù)量的投資刺激方案,，使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路,、鐵路,、機(jī)場(chǎng)、電廠,、舊城改造,、地鐵等等一窩蜂上馬 。
債務(wù)高企為哪般,？
最重要的原因是：我國政府有著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),，對(duì)于政府指導(dǎo),、干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行細(xì)節(jié)情有獨(dú)鐘,，往往出現(xiàn)各個(gè)事權(quán)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題草木皆兵，不相信市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的能力,，大量運(yùn)用財(cái)政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行“撥亂反正”,，結(jié)果越幫越忙，不僅想調(diào)控的難以調(diào)控好，還破壞了市場(chǎng)運(yùn)行的自然秩序,，造成了嚴(yán)重依賴投資拉動(dòng)的畸形經(jīng)濟(jì),，如幾年來大潰敗的中國光伏業(yè)。
二是因?yàn)樨?cái)權(quán),、事權(quán)的分離,，地方財(cái)力嚴(yán)重不足
據(jù)《金融世界》2011年04月號(hào) ，從2000~2009年,，國家GDP增長了2.37倍,，而財(cái)政預(yù)算收入增長了5.11倍，后者是前者的2.16倍,。今年上半年,，GDP增長11.1%，預(yù)算收入增長27.6%,，后者是前者的2.49倍,，繼續(xù)保持了這樣的增長態(tài)勢(shì)。財(cái)政收入占GDP的比重也從13.5%提高到20.42%,。同時(shí),，預(yù)算外的收入規(guī)模也相當(dāng)巨大，僅土地出讓金,，2009年就達(dá)到1.5萬億元,，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算收入的21.9%。很多城市的土地出讓金收入相當(dāng)于財(cái)政收入的一半左右,，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”,。盡管中央的轉(zhuǎn)移支付在增加，但是2008年中央財(cái)政收入占53.3%,，而中央財(cái)政支出占21.3%,。但是，沒有一個(gè)地方政府不缺錢的,。因此,，地方建設(shè)和發(fā)展的融資問題，就成為財(cái)權(quán)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn),。
中國地方政府債務(wù)問題由來已久?，F(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱，地方政府長期面對(duì)資金缺口,。在1994年分稅制改革后,，國家稅收收入的大部分歸入中央財(cái)政，盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債,，但事實(shí)上,，各級(jí)地方政府大都在不同程度上不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài),。
而今年來的新變化,，如營改增、清理不合理收費(fèi)等舉措帶來政策性減收,，房地產(chǎn)調(diào)控繼續(xù)使其對(duì)財(cái)政增收的貢獻(xiàn)存在較大不確定性,，財(cái)政收入很難在高基數(shù)上實(shí)現(xiàn)高增長。而支出方面,，保障和改善民生,，尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育,、醫(yī)療衛(wèi)生,、社會(huì)保障等方面增支項(xiàng)目多，剛性支出需求持續(xù)攀升,，財(cái)政收支矛盾仍然突出,。
三是地方的發(fā)展和以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績(jī)觀”和“負(fù)債觀”,，即“不怕還不了債,，只怕借不到錢”。這種“政績(jī)靠借債”“自己借錢別人還債”“前人借錢后人還債”的機(jī)制,，導(dǎo)致地方各級(jí)政府事實(shí)上普遍負(fù)債,。
四是有關(guān)部門監(jiān)管缺位。大量資金通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃撥地方,，導(dǎo)致了中央部門和地方政府在“跑部錢進(jìn)”過程中,，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚”的現(xiàn)象。一些地方為了拿到中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)往往不得不承諾其根本就無法承擔(dān)的配套資金比例,，最后靠舉債配套。有不少地方政府的債務(wù)是由于中央項(xiàng)目地方配套資金不落實(shí)而發(fā)生的,。
最后就是銀行和其他金融機(jī)構(gòu)助紂為虐,。長期以來銀行和其他金融機(jī)構(gòu)熱衷傍政府，2008年底實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后,，由于取消了貸款數(shù)額限制,，各家銀行爭(zhēng)著搶政府項(xiàng)目，貸款管理過分依賴政府信用,，地方政府即使不還錢也能借到錢,，結(jié)果造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財(cái)政化”。
新政府 新財(cái)長 新財(cái)政
新上任的財(cái)政部部長樓繼偉在3月24日召開的中國發(fā)展高層論壇上,，叱責(zé)過度看重結(jié)果的公平的高稅收高福利政策和高負(fù)債高通脹的“中等收入國家陷阱”皆是歧途,。唯有“關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)的創(chuàng)造,，而不僅僅關(guān)注于結(jié)果的公平”的小政府才是正確的改革路徑,。
樓繼偉還提到全國人大剛剛通過的《政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出的要求,，“必須處理好政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì),，中央與地方的關(guān)系,，深化行政審批制度改革，減少對(duì)微觀事務(wù)的管理,，完善和加強(qiáng)宏觀管理,，真正做到該管的管住，管好,，不該管的不去干預(yù),，真正讓市場(chǎng)起作用”。
新政府=更小的政府,，橫亙?cè)跇抢^偉新財(cái)政藍(lán)圖之前的是巨額的地方債務(wù),，如何解決呢？
樓繼偉稱解決財(cái)政壓力,，第一是要壓縮支出,。國務(wù)院總理李克強(qiáng)已在全國人大后的記者見面會(huì)上提到，行政經(jīng)費(fèi)方面的開支只能減不能增,，人員編制只能減不能增,。
樓繼偉表示要堅(jiān)守去年年底的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出的守住底線、突出重點(diǎn),、完善制度,、引導(dǎo)輿論的原則指導(dǎo)民生與財(cái)政問題。“‘守住底線,、突出重點(diǎn)’,，政府不能只要碰到民生問題都要去做。什么是基本的需要,？底線是什么,？財(cái)政能不能可持續(xù)，承諾過多而收入不夠,，我們會(huì)走向第三條道路(即中等收入陷阱),，那是不歸之路。”
“要按照這樣的原則,，該合并的合并,，該完善制度的完善制度，特別是每一項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)有自身的約束,，不然這種支出的壓力會(huì)不斷地發(fā)散,。”樓繼偉說,，期望通過幾年的改革，在外部環(huán)境改善的時(shí)候能回到財(cái)政的平衡,。
最后,，提及政府債務(wù)規(guī)模問題時(shí)，樓繼偉表示自己剛剛履新,，將對(duì)審計(jì)署公布的11萬億元地方債務(wù)進(jìn)行分析,，“哪些風(fēng)險(xiǎn)是顯性的，哪些是隱性的,，哪些是直接的,，哪些是或有的”，接下來會(huì)采取一些政策,，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì),，再通過研究相關(guān)制度，對(duì)其開一條正道,，堵住歪門,。
深化市場(chǎng)取向改革、將現(xiàn)有政府向“小政府”方向改革,，是走向繁榮,，脫離中等收入陷阱的必由路徑。一個(gè)堅(jiān)定的改革者,，學(xué)者型官員,，樓繼偉這位新財(cái)長，值得期待,。（來源：中國企業(yè)家網(wǎng)）